TRANSPARENCY[i]
ความโปร่งใส
ความหมาย
ความโปร่งใส (ทางการเมือง) (Political Transparency) หมายถึง ความสามารถของประชาชนในระบอบประชาธิปไตยที่ จะเข้าถึง และอภิปรายเกี่ยวกับข้อเท็จจริง เอกสาร และข้อมูลเกี่ยวกับการตัดสินใจดำเนินนโยบายสาธารณะ การใช้อำนาจ บริหารประเทศของรัฐบาลและทางราชการ ตลอดจนการแต่งตั้งบุคคลเข้าสู่ตำแหน่งทางการเมือง และในระบบราชการ โดยที่มาของคำว่าความโปร่งใสนี้มาจากความหมายในทางวิทยาศาสตร์กายภาพที่นำไปใช้อธิบายคุณลักษณะของวัตถุที่มีคุณสมบัติ “โปร่งใส” คือ วัตถุที่แสงสว่างสามารถลอดผ่านผิวของวัตถุทำให้สามารถมองทะลุพื้นผิวของวัตถุได้นั่นเอง แต่อย่างไรก็ตาม ความหมายในเชิงการเมืองยังมีความหมายที่ลึกกว่าแค่เพียงการมองเห็นการท างานของรัฐบาล และราชการ แต่ยังรวมถึงการที่ ประชาชนสามารถเข้าใจ มีส่วนร่วม และควบคุมตรวจสอบการทำงานของรัฐบาลได้อีกด้วย (Kurian, 2011: 1686)
อรรถาธิบาย
ตั้งแต่โบราณกาลมาแล้ว ที่หัวใจของการรักษาอำนาจทางการเมืองอยู่ที่การครอบครองข้อมูลข่าวสาร ซึ่งข้อมูลในที่นี้ หมายความรวมถึงความรู้ความเข้าใจเกี่ยวกับการเมืองการปกครอง ด้วยเหตุนี้ในสมัยโรมันจึงเป็นยุคที่ห้ามไม่ให้มีการเรียนการ สอนเกี่ยวกับกฎหมายมหาชน เนื่องจากเป็นความรู้เกี่ยวกับกลไก และสถาบันทางการเมืองการปกครองของรัฐ (บวรศักดิ์, 2554:5-6) ดังนั้น ด้วยความที่ผู้ปกครองตั้งแต่สมัยโบราณใช้อำนาจปกครองโดยที่ผู้ใต้ปกครองไม่สามารถเข้าใจ และมีความรู้เกี่ยวกับ กลไกการทำงานของรัฐบาล ผู้ปกครองจึงไม่จำเป็นจะต้องได้รับความนิยมชมชอบ (popularity) หรือ ความยินยอมจากผู้ใต้ ปกครอง แต่จะปกครองด้วยความกลัว (ของผู้ถูกปกครอง) และความรุนแรงแทนนั่นเอง
การปิดกั้นการเข้าถึงข้อมูลและการผูกขาดอำนาจการเมือง เริ่มเปลี่ยนแปลงไปหลังจากเกิดสงครามกลางเมืองในอังกฤษ (ค.ศ.1642-1649) ที่ทำให้ประชาชน หรือ ผู้ถูกปกครองต่างตระหนักในความจำเป็นของความโปร่งใสทางการเมือง หรือ อีกนัย หนึ่งก็คือ ศักยภาพในการตรวจสอบรัฐบาลไม่ว่าจะโดยรัฐสภา หรือ โดยประชาชน ซึ่งจิตวิญญาณของหลักการดังกล่าวนี้ได้สะท้อน ออกมาให้เห็นเป็นรูปธรรมภายหลังจากการปฏิวัติอเมริกา (ค.ศ.1776) และการปฏิวัติฝรั่งเศส (ค.ศ.1789) พร้อมๆ กันกับการ เกิดลัทธิรัฐธรรมนูญนิยม
ในทางกฎหมายมหาชน แนวความคิดความโปร่งใสของรัฐบาลในช่วงสงคราม กลางเมืองของอังกฤษได้นำไปสู่การวางกลไกทางสถาบันการเมืองในรัฐธรรมนูญที่เรียกว่า “การตรวจสอบถ่วงดุล” (checks and balances) ที่ซ้อนอยู่ภายใต้หลักการแบ่งแยกอำนาจ (separation of powers) ของทั้งสหรัฐอเมริกา และฝรั่งเศส ซึ่งเป็นแนวคิดที่ สนับสนุนหลักการความโปร่งใสทางการเมืองที่ได้รับอิทธิพลมาจากกลไกการถ่วงดุลอำนาจตามระบบรัฐสภาของอังกฤษที่ฝายบริหารจะต้องถูกตรวจสอบการทำงานโดยฝ่ายนิติบัญญัติอยู่เสมอ (Wormuth, 1949: 72) ดังนั้น กลไกการตรวจสอบถ่วงดุลของทั้งสามอำนาจ นอกจากจะเป็นการทำให้แต่ละฝ่ายจะต้องทำงานอย่างเปิดเผยเพราะจะถูกตรวจสอบจากอีก 2 อำนาจแล้ว ยังจะต้อง เปิดเผยให้ประชาชนซึ่งเป็นแหล่งที่มาอันชอบธรรมของอำนาจทางการเมืองได้รับรู้อีกด้วย
ทว่าในการปกครองสมัยใหม่ ยังคงมีพื้นที่ที่เรียกว่า “ความลับของทางการ” ซึ่งยังเป็นข้อยกเว้นของหลักความโปร่งใสทาง การเมือง เนื่องจากบางครั้ง การปกครองจำเป็นต้องอาศัยความลับในการดำเนินการต่างๆ ที่ยังไม่อาจเปิดเผยให้ประชาชนทั่วไป ได้รับทราบได้จนกว่าจะถึงเวลาที่เหมาะสม ด้วยเหตุผลสำคัญหลายๆ ประการตั้งแต่เพื่อรักษาความสงบเรียบร้อยไปจนถึงเพื่อ ผลประโยชน์แห่งรัฐ ซึ่งเป็นไปในลักษณะเดียวกันกับการที่พนักงานสอบสวนไม่อาจเปิดเผยข้อเท็จจริงให้สื่อทราบได้เพราะจะเป็น การทำให้สูญเสียรูปคดีไป ด้วยเหตุนี้ทุกๆ รัฐบาลในโลกสมัยใหม่จึงยังคงสงวนพื้นที่ที่เรียกว่า “ความลับของทางการ” เอาไว้ไม่มาก ก็น้อย
แต่ในบางครั้งฝ่ายผู้ปกครอง หรือรัฐบาลเองก็ใช้ข้ออ้างเรื่องความลับ ของทางการมากีดกัน และขัดขวางประชาชน ในการ รับรู้ข้อมูล ทางการเมืองการปกครองเพื่อที่จะเอาเปรียบ หรือซ่อนเร้น บางสิ่ง บางอย่างที่ไม่ชอบมาพากล ด้วยเหตุนี้ในปัจจุบันจึงได้ เกิดขบวนการเคลื่อนไหวเพื่อเรียกร้องให้ลดพื้นที่ “ความลับของทางการ” ลง และจัดระบบของการเข้าถึงข้อมูล และเอกสารของ ทางการโดยประชาชนอย่างเป็นระบบ เช่น การออกรัฐบัญญัติสิทธิในการเข้าถึงข้อมูล (Rights to Information Act : RTI) ของ อินเดียในปี ค.ศ. 2005 และรัฐบัญญัติอิสรภาพในการเข้าถึงข้อมูล (Freedom of Information Act : FOIA) ของสหรัฐฯ ที่บังคับให้ หน่วยงานของรัฐบาลจะต้องเปิดเผยข้อมูลในการบริหารบ้านเมืองเมื่อครบกำหนดระยะเวลาที่กฎหมายกำหนดโดยไม่อาจหลีกเลี่ยง ได้ นอกจากนี้ยังมีกฎหมายลูกที่บังคับให้หน่วยงานของรัฐจะต้องจัดทำสิ่งพิมพ์ทางการเหล่านี้ให้เป็นเอกสารอิเล็กทรอนิกส์เพื่อให้ ประชาชนทั่วไปสามารถเข้าถึงได้ผ่านการเชื่อมต่อเครือข่ายไร้สายอินเตอร์เน็ต
ในปัจจุบันยังมีองค์กรที่เรียกว่า “องค์กรเพื่อความโปร่งใสระหว่างประเทศ” (Transparency International) ที่จะ คอยจัดทำดัชนีภาพลักษณ์ของการทุจริตคอร์รัปชั่นออกมาเป็นรายงานประจำปีทุกๆ ปี เพื่อให้คนจากทั่วโลกสามารถรับรู้ถึง พัฒนาการ และความเป็นไปของความโปร่งใสทางการเมืองของรัฐบาลจากทั่วทุกมุมโลกอีกด้วย นอกจากนี้ “สื่อ” (media) ที่เสรี และเป็นมืออาชีพ ก็เป็นกลไกที่สำคัญอีกประการหนึ่งในระบอบเสรีประชาธิปไตยสมัยใหม่ ที่จะช่วยทำหน้าที่ ตรวจสอบความโปร่งใสทางการเมือง และสร้างความเชื่อมั่นให้แก่ประชาชนของรัฐได้จากการรายงาน และเผยแพร่ข้อมูลข่าวสารที่ ถูกต้อง และเที่ยงตรงอย่างปราศจากอคติและการแทรกแซงจากฝ่าย
ตัวอย่างการนำไปใช้ในประเทศไทย
ประเทศไทยตั้งแต่ต้นทศวรรษ 2500 ขึ้นชื่อเรื่องรัฐบาลที่มีความเป็นระบบราชการสูงจนนักวิชาการอย่าง เฟร็ด ดับบลิว ริกส์ (Fred W. Riggs) เรียกการปกครองของไทยว่าเป็นรัฐราชการ หรือ รัฐอำมาตยาธิปไตย (bureaucratic polity) ซึ่งหมายถึงการ บริหารราชการแผ่นดินของข้าราชการที่สร้างภาพลักษณ์ของความเป็นผู้ปกครองแบบเจ้าขุนมูลนาย และมองประชาชนเจ้าของ อำนาจเป็นเพียงผู้ถูกปกครอง ดังนั้นช่วงเวลาตั้งแต่ปี พ.ศ.2500 – 2540 การเข้าถึงข้อมูลข่าวสารของทางราชการของคนไทยจึงถูก กีดกันประการหนึ่งจากระบบความสัมพันธ์ระหว่างข้าราชการกับประชาชนที่เป็นเสมือนเจ้านาย กับ บ่าว กับอีกประการหนึ่งจาก ขั้นตอน และกระบวนการที่ทำให้เกิดความยุ่งยาก และซับซ้อน สร้างขั้นตอนเกินจำเป็นของระบบราชการไทย
จนกระทั่งพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. 2534 มาตรา 3/1 และ 71/10 (5) ได้นำไปสู่การออกพระราช กฤษฎีกา ว่าด้วยหลักเกณฑ์ และวิธีการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี พ.ศ. 2546 ซึ่งระบุไว้อย่างชัดเจนในมาตรา 6 ที่มีใจความสำคัญ ว่าการบริหารราชการแผ่นดินนั้นจะต้องก่อให้เกิดประสิทธิภาพ ความคุ้มค่า ลดขั้นตอนที่ไม่จำเป็น และบริการตลอดจนอำนวยความ สะดวกให้แก่ประชาชน ซึ่งการอำนวยความสะดวกนี้รวมถึงมาตรา 43 ที่ระบุว่า
“การปฏิบัติราชการในเรื่องใดๆ โดยปกติให้ถือว่าเป็นเรื่องเปิดเผย เว้นแต่กรณีมีความจำเป็น อย่างยิ่งเพื่อประโยชน์ในการรักษาความมั่นคงของประเทศ ความมั่นคงทางเศรษฐกิจ การรักษาความ สงบเรียบร้อยของประชาชน หรือการคุ้มครองสิทธิส่วนบุคคล จึงให้กำหนดเป็นความลับได้เท่าที่จำเป็น”
จะเห็นได้ว่ากฎหมายฉบับดังกล่าวของไทยนั้นระบุถึงหลักการความโปร่งใสทางการเมืองอย่างชัดเจนเช่นเดียวกันกับที่เกิดขึ้นกับระบบการเมืองการปกครองของโลกตะวันตก แต่จะสังเกตได้ว่าประเทศไทยเองก็เป็นเช่นเดียวประเทศอื่นๆ ที่ยังคงมีการสงวนรักษาพื้นที่ที่เรียกว่า “ความลับของทางการ” อยู่ด้วยเช่นกัน แตกต่างก็ตรงที่ พื้นที่ตรงจุดนี้ของไทยนั้นยังไม่ได้รับการทำให้เป็นสมัยใหม่ (modernize) โดยการจัดระบบ และทำให้เกิดความชัดเจนให้เกิดขึ้นในบริเวณที่เป็นพื้นที่สีเทานี้ด้วยการตรา กฎหมายเฉพาะ ดังเช่นที่เกิดขึ้นในอินเดีย สหรัฐอเมริกา และอีกหลายๆ ประเทศ
ดังนั้นประเทศไทยในปัจจุบันจึงยังคงมีช่องโหว่ ของกระบวนการตรวจสอบ และการทำให้เกิดความโปร่งใสในการบริหารราชการแผ่นดินของรัฐ ทั้งกระบวนการออกนโยบาย สาธารณะ และการแต่งตั้งโยกย้ายข้าราชการประจำ และข้าราชการทางการเมือง ซึ่งในหลายกรณีมักเกิดขึ้นผ่านข้ออ้างของ นักการเมือง และข้าราชการดังที่ระบุในตัวบทกฎหมายว่า เป็นเรื่องของความมั่นคง และความสงบเรียบร้อย ซึ่งไม่อาจมีใครสามารถพิสูจน์ หรือ รับรู้ความเป็นจริงดังกล่าวนั้นได้เลยนอกเสียจากตัวรัฐบาล ดังนั้นก้าวต่อไปของกระบวนการสร้างความ โปร่งใสของรัฐบาลไทย จึงอยู่ที่การยอมเปิดเผยพื้นที่สีเทานี้ให้ชัดเจนมากขึ้น ไม่ว่าจะด้วยการออกกฎหมาย หรือ การกำหนด กลไกการตรวจสอบจากองค์กรอิสระต่างๆ
ปัจจุบันประเทศไทยมีพระราชบัญญัติข้อมูลข่าวสารของราชการ พ.ศ. 2540 ที่ได้กำหนดให้หน่วยงานของรัฐเปิดเผย ข้อมูลข่าวสารของทางราชการให้แก่ประชาชนทั่วไป โดยกำหนดวิธีการเปิดเผยข้อมูลไว้ 3 วิธี ได้แก่ 1) การพิมพ์ในราชกิจจา นุเบกษา (มาตรา 7) 2) การจัดไว้ให้ประชาชนตรวจดู (มาตรา 9) และ 3) การจัดหาให้เอกชนเป็นการเฉพาะราย (มาตรา 11) และยังมีองค์กรเพื่อความโปร่งใสเป็นของเราเอง ซึ่ง มีหลักการทำงาน และกุสโลบายที่คล้ายคลึงกับองค์กรเพื่อความโปร่งใสระหว่างประเทศ คือคอยติดตามและเฝ้าระวังในเรื่องที่เกี่ยวกับการทุจริตต่างๆ เพียงแต่จะไม่มีการท ารายงานประจำปีออกมาเหมือนกับองค์กรเพื่อความโปร่งใสระหว่างประเทศ
เอกสารอ้างอิง
บวรศักดิ์ อุวรรโณ (2554). กฎหมายมหาชน เล่ม 1. กรุงเพฯ: สำนักพิมพ์แห่งจุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย.
อเนก เหล่าธรรมทัศน์ (2553). สองนคราประชาธิปไตย. กรุงเทพฯ: คบไฟ.
Wormuth, Francis D. (1949). The origins of modern constitutionalism. New York: Harper & Brothers.
Riggs, Fred W. (1966). Thailand: the modernization of a bureaucratic polity. Honolulu: East-West Center Press.
Kurian, George Thomas (2011). The encyclopedia of political science.
Washington: CQ Press. Ackerman, Susan Rose (1999). Corruption and government: causes, consequences, and reform. Cambridge: Cambridge Un
[i] คำและแนวคิดในประชาธิปไตยสมัยใหม่ (GLOSSARY OF CONCEPTS AND TERMS IN MODERN DEMOCRACY) ศิริพรรณ นกสวน สวัสดี และคณะ พฤศจิกายน 2557: น.152-155 จัดพิมพ์โดย มูลนิธิ FES
