คลินิกกฎหมายด้านแรงงาน (10)

                                                                                                                                ชฤทธิ์  มีสิทธิ์

                เมื่อวันที่ 11 กันยายน 2561 ผู้เขียนได้รับเชิญจากบริษัทเอกชนที่ได้รับว่าจ้างจากกรมสวัสดิการและคุ้มครองแรงงาน กระทรวงแรงงานให้สังเคราะห์องค์ความรู้เกี่ยวกับแรงงานนอกระบบ เพื่อประโยชน์ในการบริหารจัดการแผนแรงงานนอกระบบแห่งชาติ ต่อไปนี้จะเรียกว่า “ผู้จัดสัมมนา”  การดำเนินงานใกล้จะเสร็จสิ้นแล้ว จึงได้จัดประชุมหน่วยงานภาครัฐ ภาคเอกชนและกลุ่มอาชีพที่เป็นแรงงานนอกระบบเพื่อถ่ายทอดผลการสังเคราะห์องค์ความรู้และรับฟังข้อคิดเห็นเพื่อความสมบูรณ์ครบถ้วนและกระบวนการที่ภาคส่วนต่าง ๆ ที่เกี่ยวข้องมีส่วนร่วมด้วย จึงขอนำสาระและประเด็นข้อถกเถียงมาเล่าสู่กันฟังและจะได้นำไปพิจารณาหาทางพัฒนาแรงงานนอกระบบกันต่อไป ครั้งนี้ออกจะเป็นการพูดคุยกันเป็นวิชาการ ๆ มากหน่อยนะครับ ค่อยๆทำความเข้าใจกันไปนะครับ

งานนี้ผู้จัดสัมมนาเรียกว่า โครงการศึกษาวิจัย เรื่อง การสังเคราะห์องค์ความรู้จากงานวิจัยเกี่ยวกับแรงงานนอกระบบเพื่อการบริหารจัดการแรงงานนอกระบบที่ดีอย่างมีประสิทธิภาพ ในเอกสารประกอบการสัมมนาระบุวัตถุประสงค์ไว้ว่า เพื่อถ่ายทอดผลงานวิจัยจากการสังเคราะห์องค์ความรู้จากงานวิจัยสู่เจ้าหน้าที่กรมสวัสดิการและคุ้มครองแรงงานและผู้เกี่ยวข้อง ในเบื้องต้นผู้เขียนขอสรุปประเด็นสำคัญที่ผู้จัดสัมมนานำเสนอผลการสังเคราะห์องค์ความรู้จากงานวิจัยที่เกี่ยวข้องกับแรงงานนอกระบบ ดังนี้

  1. ภาพรวมสถานการณ์ของแรงงานนอกระบบของโลกและประเทศไทย
  • ประเทศต่างๆทั่วโลกเกินร้อยละ 50 มีแรงงานนอกระบบและแต่ละประเทศมีแรงงานนอกระบบเกินร้อยละ 50
  • อัตราส่วนของแรงงานนอกระบบในแถบยุโรปตะวันออกต่ำที่สุด ส่วนในเอเชียตะวันออกเฉียงใต้และเอเชียตะวันออก(ไม่รวมจีน)มีแรงงานนอกระบบเกินกว่าร้อยละ 60
  • ส่วนของไทย จากการสำรวจในปี 2560 ของสำนักงานสถิติแห่งชาติ ผู้มีงานทำทั้งสิ้น  7 ล้านคน เป็นแรงงานในระบบ  16.9 ล้านคน และแรงงานนอกระบบ 20.8 ล้านคน แรงงานนอกระบบเป็นเพศชาย 11.5 ล้านคน เพศหญิง 9.3 ล้านคน อยู่ในภาคตะวันออกเฉียงเหนือมากที่สุด
  1. ความหมายหรือคำนิยามของแรงงานนอกระบบ

ผู้วิจัยได้ประมวลและสังเคราะห์การให้ความหมายแรงงานนอกระบบจากงานวิจัยต่าง ๆ ไว้  แล้วผู้วิจัยก็เสนอความหมายของแรงงานนอกระบบ  ในมุมมองของผู้วิจัยว่า แรงงานนอกระบบ หมายถึง

(1) แรงงานที่ไม่ได้รับการคุ้มครองตามกฎหมายคุ้มครองแรงงานและกฎหมายประกันสังคม

(2) กลุ่มที่กฎหมายคุ้มครองแรงงานและกฎหมายประกันสังคมไม่ให้การคุ้มครองหรือคุ้มครองไม่ถึง

(3) กลุ่มที่กฎหมายคุ้มครองแรงงานและประกันสังคมคุ้มครอง แต่ในทางปฏิบัติไม่ได้รับการคุ้มครองเพราะนายจ้างหลบเลี่ยงและการบังคับใช้ขาดประสิทธิภาพ

(4) ผู้ประกอบอาชีพอิสระที่ไม่มีลูกจ้าง

(5) ผู้ประกอบอาชีพที่เป็นธุรกิจขนาดเล็กที่จ้างตนเองและมีคนในครอบครัวช่วยงานโดยไม่มีการจ่ายค่าจ้างอย่างเป็นระบบ ไม่ว่าในเศรษฐกิจในระบบหรือนอกระบบ

   

  3.การแบ่งประเภทแรงงานนอกระบบ

หลังจากผู้วิจัยได้ประมวลการจัดแบ่งประเภทของแรงงานนอกระบบจากงานวิจัยต่าง ๆ แล้ว ผู้วิจัยก็ได้เสนอมุมมองของผู้วิจัยในการแบ่งประเภทแรงงานนอกระบบ ว่าที่เหมาะสมเป็นดังนี้ครับ

แรงงานนอกระบบ แบ่งออกเป็น 2 ประเภท คือ (1) แรงงานนอกระบบที่มีผู้ว่าจ้างและผู้รับจ้าง และ (2) แรงงานนอกระบบที่ไม่มีผู้ว่าจ้างและผู้รับจ้าง คือ อาชีพอิสระ หรือผู้ว่าจ้างตนเอง

  1. ปัญหาของแรงงานนอกระบบ

จากรายงานขององค์การแรงงานระหว่างประเทศ (ไอแอลโอ) ระบุว่า แรงงานนอกระบบมีปัญหา 7 ด้าน คือ

(1) ความไม่มั่นคงในตลาดแรงงาน  หมายถึง การขาดโอกาสที่จะได้รับการจ้างงานอย่างพอเพียงในตลาดแรงงาน

(2) ความไม่มั่นคงในการจ้างงาน  หมายถึง การไม่ได้รับการคุ้มครองในการถูกเลิกจ้างอย่างเป็นธรรม

(3) ความไม่มั่นคงในงาน  หมายถึง การขาดโอกาสในการพัฒนาอาชีพในการทำงาน  รวมถึงการส่งเสริมทักษะและความสามารถของคนทำงาน

(4) ความไม่ปลอดภัยในการทำงาน  หมายถึง การขาดโอกาสได้รับการคุ้มครองจากการประสบอันตรายและเจ็บป่วยในการทำงาน เกี่ยวกับอาชีวอนามัยและความปลอดภัยในการทำงาน

(5) ขาดความมั่นคงในการส่งเสริมทักษะ  หมายถึง การขาดโอกาสได้รับการฝึกอบรมและการได้ความรู้ใหม่

(6) ขาดความมั่นคงของรายได้ หมายถึงการขาดโอกาสที่จะได้รับรายได้อย่างพอเพียงเหมาะสมกับสภาวะ ค่าครองชีพ

(7) ขาดความมั่นคงในการมีผู้แทน หมายถึง การขาดการได้รับสิทธิที่จะมีผู้แทนในการเจรจาต่อรอง และการจัดตั้งองค์การที่ได้รับการรับรองตามกฎหมาย

  1. สวัสดิการที่แรงงานนอกระบบได้รับ

(1) การคุ้มครองผู้ประกันตนที่เป็นแรงงานนอกระบบตามมาตรา 40 (ปรับปรุงใหม่)   (2) สวัสดิการการประกันอุบัติเหตุ/การประกันภัย  (3) หลักประกันด้านสุขภาพ  (4) การให้สินเชื่อผ่านกองทุนหมู่บ้านและชุมชนเมือง  (5) สินเชื่อของธนาคารเพื่อการเกษตรและสหกรณ์การเกษตร  (6) การพัฒนาฝีมือแรงงานตาม พ.ร.บ. ส่งเสริมการพัฒนาฝีมือแรงงาน พ.ศ. 2545  (7) การพัฒนาแรงงานและประสานงานการฝึกอาชีพแห่งชาติ พ.ศ. 2552 (8) เบี้ยยังชีพสำหรับผู้สูงอายุ

  1. สวัสดิการที่แรงงานนอกระบบต้องการ
  • กฎหมายคุ้มครองแรงงาน และให้มีองค์กรอิสระรับผิดชอบโดยตรง
  • หลักประกันความมั่นคงในชีวิต
  • สวัสดิการที่มีความจำเป็นเร่งด่วน 5 อันดับคือ  (1)การรักษาพยาบาลกรณีเจ็บป่วยบุคคล/ครอบครัว และเงินชดเชยการขาดรายได้กรณีเจ็บป่วย  (2) การให้บริการเงินกู้ฉุกเฉินแก่แรงงานนอกระบบ  (3) การออมทรัพย์กรณีบำนาญให้แก่แรงงานนอกระบบ  (4) ผลประโยชน์ค่าตอบแทน/การประกันรายได้ขั้นต่ำและผลประโยชน์ทดแทนกรณีทุพพลภาพ (5) การประกันอุบัติเหตุ/การประกันภัยแก่แรงงานนอกระบบ
  1. การบริหารแรงงานนอกระบบ
  • มีหน่วยงานหลักในการบริหารจัดการแรงงานนอกระบบอย่างเป็นรูปธรรม
  • จัดตั้งคณะกรรมการแรงงานอิสระแห่งชาติ (คร.อ.)
  • ให้กระทรวงแรงงาน สำนักงานสถิติ สำนักนายกรัฐมนตรีและกระทรวงมหาดไทย  รับผิดชอบเกี่ยวกับงานเชิงนโยบาย/ศึกษาวิจัย
  • ให้กระทรวงแรงงาน กระทรวงมหาดไทย กระทรวงศึกษาธิการ กระทรวงเกษตรและสหกรณ์ กระทรวงอุตสาหกรรม ร่วมรับผิดชอบในงานส่งเสริมอาชีพและพัฒนาฝีมือแรงงาน
  • ให้สำนักงานประกันสังคมดำเนินการให้แรงงานนอกระบบเข้าร่วมโครงการกองทุนประกันสังคมแบบบังคับ

นอกจากนี้ ผู้วิจัยได้สังเคราะห์องค์ความรู้เกี่ยวกับ การคุ้มครองแรงงานนอกระบบในต่างประเทศ มีการยกตัวอย่างการขึ้นทะเบียนหาบเร่แผงลอยริมถนนของรัฐบาลประเทศอินเดีย  การทำงานบางเวลาในประเทศมาเลเซีย ญี่ปุ่น แอฟริกาใต้ เป็นต้น อีกทั้งได้กล่าวถึงยุทธศาสตร์การบริหารจัดการแรงงานนอกระบบในประเทศไทยโดยเชื่อมโยงกับยุทธศาสตร์ชาติ 20 ปีด้วย นำไปสู่แนวทางการบริหารแรงงานนอกระบบที่ดีมีประสิทธิภาพ โดยเน้น(1) ออกกฎหมายเพื่อให้การคุ้มครอง (2) พัฒนาฝีมือแรงงาน  อบรมให้ความรู้ด้านอาชีพ เพื่อเพิ่มโอกาสสร้างรายได้ (3)พัฒนาผู้ประกอบอาชีพอิสระและธุรกิจขนาดเล็ก เป็นต้น

  1. ข้อเสนอแนะในการวิจัย ผู้วิจัยได้ค้นหาประเด็นที่ยังขาดหายจากงานวิจัย เพื่อการศึกษาวิจัยเพิ่มเติม และได้มีข้อเสนอแนะดังนี้
  1. ควรศึกษาวิจัยเพื่อให้ทราบถึงสถานการณ์แรงงานนอกระบบที่สำคัญๆ เช่น แรงงานในงานเกษตรกรรม แรงงานรับงานไปทำที่บ้าน คนทำงานบ้าน แรงงานในการสถานประกอบการในเศรษฐกิจนอกระบบ ผู้ประกอบอาชีพอิสระ แรงงานทำงานบางเวลา (Part-time worker) โดยประเด็นการศึกษา เช่น สภาพการจ้าง สวัสดิการแรงงานที่ได้รับ สวัสดิการแรงงานที่ต้องการ ปัญหาอุปสรรคในการทำงาน ข้อมูลทั่วไปของแรงงาน สถานะทางเศรษฐกิจ เป็นต้น
  2. ควรศึกษาวิจัยเพื่อรวบรวมข้อมูลแรงงานนอกระบบทุกประเภท พร้อมทั้งจัดทำเป็นฐานข้อมูลเพื่อให้หน่วยงานต่างๆ สามารถนำไปใช้ประโยชน์ ทั้งนี้อาจดำเนินการในบางประเภทแรงงานนอกระบบเพื่อเป็นการนำร่องก่อน เช่น แรงงานรับงานไปทำที่บ้าน คนทำงานบ้าน แรงงานที่เป็นลูกจ้างหน่วยงานภาครัฐ เป็นต้น
  3. ควรศึกษาวิจัยรูปแบบแนวทางการสร้างความเข้มแข็งในการรวมกลุ่มของแรงงานนอกระบบ ทั้งในประเทศไทยและต่างประเทศ เพื่อนำมาพัฒนาเป็นต้นแบบในการรวมกลุ่มของแรงงานนอกระบบในประเทศไทย รวมทั้งสำหรับจัดทำหลักสูตร และคู่มือการสร้างความเข้มแข็งให้แก่กลุ่มหรือเครือข่ายแรงงานนอกระบบ
  4. ศึกษาวิจัยความสำคัญของแรงงานนอกระบบต่อระบบเศรษฐกิจไทย และบทบาทของแรงงานนอกระบบต่อความสงบสุขของสังคม

ทั้งหมดที่กล่าวมานี้ ผู้เขียนสรุปจากเอกสารประกอบการสัมมนารับฟังความเห็น ซึ่งสาระสำคัญส่วนใหญ่ที่ผู้วิจัยได้นำเสนอก็ปรากฏในเอกสารที่ว่านี้แหละครับ ในลำดับต่อไปนี้ ก็จะกล่าวถึงข้อคิดเห็นของผู้เขียน ซึ่งข้อคิดเห็นบางส่วนก็ได้อภิปรายเสนอแนะในที่ประชุมไปแล้ว

ประเด็นแรก หากเป้าหมายของการวิจัยครั้งนี้  เพื่อสังเคราะห์องค์ความรู้ต่าง ๆ มาใช้ประโยชน์ในการบริหารแผนแรงงานนอกระบบระดับชาติ

ผู้วิจัยก็ควรกล่าวให้ชัดเจนว่า เป้าหมายของการบริหารแผนดังกล่าวคืออะไร กล่าวคือ  (1)แรงงานนอกระบบที่เป็นกลุ่มเป้าหมายมีกลุ่มใดบ้าง (2) เราจะดูแลกลุ่มแรงงานเหล่านี้ในด้านใดบ้าง  คุ้มครองในเรื่องใดบ้าง และใครมีหน้าที่ให้การคุ้มครอง (3) เราจะมีมาตรการหรือวิธีการอย่างไรที่จะไปสู่เป้าหมาย  (4) หน่วยงาน องค์การ หรือกลุ่มใดบ้างที่จะต้องมาร่วมกันหรือช่วยกันดำเนินงานตามแผน

หากเพื่อให้แรงงานนอกระบบได้รับการคุ้มครองดูแลอย่างเป็นธรรม  ผู้เขียนก็ขอเสนอว่าแนวคิดในการดูแลแรงงานนอกระบบ จะต้องครอบคลุมทั้งในด้านการคุ้มครอง การส่งเสริม และการพัฒนา  หากจะอ้างอิงหลักการในทางสากลเพื่อเป็นแนวทางในการพิจารณาว่าแรงงานนอกระบบได้รับการคุ้มครองดูแลแล้วหรือไม่ ผู้เขียนเห็นว่า หลักการของไอแอลโอ เรื่อง งานที่มีคุณค่า( หลักการ 4  ด้าน (1)สิทธิขั้นพื้นฐาน (2)การพัฒนาศักยภาพ/การมีงานทำ (3)หลักประกันทางสังคม และ(4) การมีตัวแทนและการเจรจาทางสังคม)  สามารถเป็นกรอบในการพิจารณาเรื่องนี้ได้ การพูดว่าคุ้มครองแรงงานนอกระบบเพียงเท่านี้  อาจทำให้ขาดความชัดเจนในแนวความคิด และเข้าใจว่ามีเพียงการคุ้มครองเพียงอย่างเดียว

ประเด็นที่สอง เรื่องนิยาม หรือการให้ความหมายของแรงงานนอกระบบ

ตามมุมมองของผู้วิจัยที่จัดให้แรงงาน กลุ่มที่กฎหมายคุ้มครองแรงงานและกฎหมายประกันสังคมไม่ให้การคุ้มครองหรือคุ้มครองไม่ถึง และกลุ่มที่กฎหมายคุ้มครองแรงงานและประกันสังคมคุ้มครอง แต่ในทางปฏิบัติไม่ได้รับการคุ้มครองเพราะนายจ้างหลบเลี่ยงและการบังคับใช้ขาดประสิทธิภาพนั้น ผู้เขียนไม่เห็นพ้องด้วย เนื่องจากแรงงานกลุ่มนี้มีสถานะทางกฎหมายชัดเจนว่าเป็นลูกจ้าง  อยู่ภายใต้สัญญาจ้างแรงงาน แต่ที่ไม่ได้รับการคุ้มครอง เกิดจากแนวความคิดของผู้มีอำนาจในการตรากฎหมาย เช่น  มองว่าลูกจ้างงานบ้านมิใช่งานที่แสวงหากำไรทางเศรษฐกิจ  ไม่มีนัยทางธุรกิจจึงกำหนดการคุ้มครองแรงงานในกฎหมายไว้เพียงสิทธิบางอย่าง ไม่เท่าเทียมกับลูกจ้างทั่วไป รวมทั้งกรณีที่ลูกจ้างงานบ้านไม่ได้ประกันสังคมมาตรา 33 แต่ได้ตามมาตรา 40 ก็เพราะแนวคิดของผู้ตรากฎหมาย บวกกับข้อจำกัดบางอย่างในการบังคับใช้กฎหมาย

การไปจัดกลุ่มแรงงานที่เป็นลูกจ้างอยู่แล้ว มีกฎหมายคุ้มครองแล้ว แต่ไม่สมบูรณ์หรือการบังคับใช้ไม่ดีพอ ก็ควรไปแก้ไขที่ต้นเหตุ มิใช่มาจัดให้อยู่ในกลุ่มแรงงานนอกระบบ และการจะพิจารณาว่าคนทำงานเป็นลูกจ้างตามกฎหมายอยู่แล้ว  แต่ได้รับการคุ้มครองตามกฎหมายแรงงานไม่เต็มที่นั้น  จะใช้เกณฑ์อะไรวัดว่า ได้รับการคุ้มครองตามกฎหมายแรงงานเพียงพอแล้วหรือไม่ อีกทั้งเมื่อกล่าวถึงการคุ้มครองแรงงานตามกฎหมาย หมายถึงสิทธิตามพระราชบัญญัติคุ้มครองแรงงาน พ.ศ. 2541 ฉบับเดียว หรือรวมพระราชบัญญัติความปลอดภัย อาชีวอนามัยและสภาพแวดล้อมในการทำงาน พ.ศ. 2554 กับพระราชบัญญัติเงินทดแทน พ.ศ. 2537 ด้วย

ผู้เขียนเห็นว่า แรงงานนอกระบบในประเทศไทยเกิดขึ้นใน 2 ลักษณะ อันแรกคือเป็นไปตามลักษณะและสภาพของงาน  หรือธรรมชาติของงาน ไม่มีนัยของการหลบเลี่ยงหรืออำพรางซ่อนเร้น  เช่น งานรับเหมาก่อสร้าง  แท็กซี่  รับจ้างวาดรูป อีกลักษณะหนึ่งเป็นเรื่องที่มนุษย์สร้างรูปแบบการจ้างงานขึ้นใหม่เพื่อหาทางหลบเลี่ยง ซ่อนเร้นความรับผิดชอบและการปฏิบัติตามกฎหมาย  เช่น ภายหลังเหตุการณ์วิกฤติต้มยำกุ้ง สถานประกอบการจำนวนมากนำงานที่เคยผลิตในโรงงานให้รับไปทำที่บ้าน  หลังจากนั้นก็เกิดการเอาอย่างกันและมีการส่งงานไปทำที่บ้านเพิ่มมากขึ้นเรื่อยๆ  และ การจ้างงานที่ไม่ใช่นายจ้างกับลูกจ้าง (สัญญาจ้างแรงงาน) จึงมีเพิ่มขึ้นหลากหลายทั้งประเภทของงานและปริมาณ ด้วยเหตุผลว่า ผู้จ้างงานไม่ต้องรับผิดชอบตามกฎหมายแรงงาน

อีกประการหนึ่ง การแบ่งแรงงานนอกระบบว่ามีผู้ว่าจ้างกับผู้รับจ้าง (ตามสัญญาจ้างทำของ) ก็จะไม่ครอบคลุมการจ้างงานนอกระบบที่มีมากกว่าสัญญาจ้างทำของ เช่น ผู้จ้างงานขายวัตถุดิบให้แก่คนทำงาน แล้วมอบหมายให้ผลิตสินค้าเพื่อส่งมอบให้ผู้จ้างงานโดยผู้จ้างงานจ่ายค่าตอบแทนให้ คือมีทั้งสัญญาซื้อขายกับสัญญาจ้างทำของ หรือเป็นได้มากที่ในอนาคตจะมีการพัฒนารูปแบบของสัญญาพิเศษต่าง ๆ ในการจ้างงาน ซึ่งมีมากกว่าจ้างทำของ

นอกจากนี้  งานประเภทอย่างเดียวกัน ก็มีการจ้างงานทั้งในระบบ (เป็นลูกจ้างนายจ้าง)และนอกระบบ (มิใช่นายจ้างกับลูกจ้าง) เช่น งานขายสินค้า หรือที่เรียกกันว่า เซลล์ ซึ่งมีทั้งที่เป็นลูกจ้าง กับเซลล์อิสระ หรือแม้กระทั่งแท็กซี่ หรือมอเตอร์ไซด์รับจ้าง ก็อาจมีทั้งที่เป็นลูกจ้าง และเป็นแรงงานอิสระ เช่นกัน

ดังนั้น การให้ความหมายของแรงงานนอกระบบที่อิงกับหลักที่ว่า มิใช่ตามสัญญาจ้างแรงงาน  จึงน่าจะทำให้เกิดความชัดเจน และง่ายในการพิจารณาจำแนกแยกแยะ ในมุมมองของผู้เขียน อาจให้ความหมายของแรงงานนอกระบบดังนี้ แรงงานนอกระบบหมายถึง คนทำงานที่ไม่อยู่ภายใต้สัญญาจ้างแรงงาน แต่ทำงานตามที่ผู้จ้างงานมอบหมาย โดยได้รับค่าตอบแทน หรือรายได้ รวมทั้งผู้ประกอบอาชีพอิสระ ที่ไม่น่าจะหมายรวมถึง ผู้ประกอบอาชีพอิสระที่มีกฎหมายควบคุมไว้แล้ว เช่น แพทย์ พยาบาล วิศวกร นักบัญชี ทนายความ เป็นต้น เนื่องจากกลุ่มอาชีพอิสระดังกล่าว ถือได้ว่า พึ่งพาตนเองได้ในทางเศรษฐกิจ หรือถ้าจะให้รวมกลุ่มนี้ด้วยเลย ก็ลองถกเถียงกันดูครับ

นอกจากนี้ ต้องไม่ลืมว่า แรงงานในระบบและแรงงานนอกระบบ มิได้คงที่ตายตัว แต่มีการเปลี่ยนย้ายสถานภาพ  เช่น แรงงานในระบบที่ถูกเลิกจ้าง หลายกรณีไม่อาจกลับเข้าสู่ระบบได้ ก็ไปประกอบอาชีพอิสระ หรือทำงานที่บ้าน  จึงมีสถานะเป็นแรงงานนอกระบบ  รวมทั้งรูปแบบการจ้างงานก็จะพัฒนาเปลี่ยนแปลงไปตลอดเวลา

อีกอย่างหนึ่งที่ผู้เขียนยังไม่ค่อยเห็นด้วยนักก็คือ กรณีแรงงานนอกระบบที่ได้รับการคุ้มครองแล้ว จะถูกจัดและนับสถิติอยู่ในกลุ่มแรงงานในระบบ ทำให้เราไม่เห็นภาพของการจ้างงานในภาพรวมของประเทศที่ชัดเจน  กรณีที่แรงงานนอกระบบกลุ่มใด หรือทั้งหมดได้รับการคุ้มครองตามกฎหมาย ก็ยังคงมีแรงงานนอกระบบกลุ่มที่ยังไม่ได้รับการคุ้มครองตามกฎหมายอีก เราจึงควรบันทึกข้อมูลว่า  เป็นแรงงานในระบบ ซึ่งสามารถจำแนกกลุ่มแรงงานในระบบที่ได้รับการคุ้มครองไม่เต็มที่แยกไว้ก็ได้ และเป็นกลุ่มแรงงานนอกระบบหรือแรงงานอิสระที่ได้รับการคุ้มครอง  กับกลุ่มที่ยังไม่ได้รับการคุ้มครองหรือได้ไม่เต็มที่   เนื่องจากแรงงานทั้งสองส่วนนี้มิได้แยกขาดจากกัน และการบริหารจัดการด้านแรงงาน  ก็ควรที่จะมองในภาพรวมที่เชื่อมต่อกัน บูรณาการกันทั้งในระบบและนอกระบบครับ

                ประเด็นที่สาม การบริหารจัดการแรงงานนอกระบบในระดับนโยบาย สามารถดำเนินการได้ แม้ว่ายังมีข้อถกเถียงหรือหาข้อยุติทั้งหมดยังไม่ได้

ผมจำได้ว่าในความพยายามที่จะมีนโยบายเพื่อคุ้มครองดูแลแรงงานนอกระบบให้เท่าเทียมเป็นธรรมนั้น เรามีปัญหาในเรื่องการนิยามแรงงานนอกระบบมาช้านานหลายสิบปี และมีผลทำให้การดำเนินงานในระดับนโยบายและปฏิบัติการไม่คืบหน้า หรือล่าช้ามาก  ผมจึงมีข้อเสนอว่า กลุ่มแรงงานนอกระบบเท่าที่มีข้อมูลและยอมรับกันได้ในขณะนี้  นับว่าเพียงพอต่อการดำเนินงานในเชิงนโยบายแล้วครับ

ว่าไปแล้วถ้า สภาอุตสาหกรรม สมาคมธุรกิจเอสเอ็มอี  เครือข่ายธุรกิจที่เกี่ยวกับการจ้างงานในกลุ่มแรงงานนอกระบบ เครือข่ายแรงงานนอกระบบทั้งหมด  หน่วยงานภาครัฐที่มีหน้าที่หลัก คือ กระทรวงแรงงาน  กระทรวงเกษตรและสหกรณ์ กระทรวงอุตสาหกรรม กระทรวงพาณิชย์  กระทรวงสาธารณสุข กรมส่งเสริมการปกครองส่วนท้องถิ่น และสมาคมองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น มาคุยกันจริงจัง วางแผนปฏิบัติการร่วมกัน ผมคิดว่า น่าจะเห็นความคืบหน้าในการคุ้มครองดูแลแรงงานนอกระบบแล้วละครับ ทั้งในเรื่องฐานข้อมูล การคุ้มครองแรงงาน การส่งเสริมและพัฒนา และการบูรณาการกัน

                ประเด็นที่สี่ งานศึกษาวิจัยที่ควรทำเพิ่มเติม เนื่องจากงานวิจัยเท่าที่มียังไม่สามารถตอบคำถามสำคัญๆเกี่ยวกับการคุ้มครองดูแลแรงงานนอกระบบในระดับนโยบาย

ผู้เขียนเห็นว่า โจทย์วิจัยเหล่านี้ ควรจะมีที่มาจากหน่วยงานและเครือข่ายแรงงานนอกระบบ ที่ได้ดำเนินงานและขับเคลื่อนในประเด็นนโยบายแรงงานนอกระบบ รวมทั้งคณะกรรมการนโยบายตามกฎหมายฉบับต่าง ๆ ที่เกี่ยวข้องด้วย เช่น คณะกรรมการคุ้มครองการรับงานไปทำที่บ้าน

เท่าที่ผู้เขียนมีส่วนเกี่ยวข้องกับการปฏิบัติหน้าที่กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิในคณะกรรมการคุ้มครองการรับงานไปทำที่บ้าน และกรรมการมูลนิธิเพื่อการพัฒนาแรงงานและอาชีพ พบว่ามีโจทย์วิจัยที่ควรได้ศึกษาวิจัยเพิ่มเติมดังนี้

(1) ประเด็นค่าตอบแทนในงานที่รับไปทำที่บ้าน

ตามพระราชบัญญัติคุ้มครองผู้รับงานไปทำที่บ้าน พ.ศ. 2553 มาตรา28 ประกอบมาตรา 16  กำหนดให้คณะกรรมการคุ้มครองการรับงานไปทำที่บ้าน มีหน้าที่ตามกฎหมายในการกำหนดค่าตอบแทน สำหรับงานที่มีลักษณะและคุณภาพอย่างเดียวกันและปริมาณเท่ากัน ค่าตอบแทนงานที่รับไปทำที่บ้านต้องไม่น้อยกว่าค่าจ้างขั้นต่ำตามพระราชบัญญัติคุ้มครองแรงงาน พ.ศ. 2541 คณะกรรมการจะดำเนินงานดังกล่าวได้  จำเป็นอย่างยิ่งที่จะต้องมีงานวิจัยรองรับ และหากมีการฟ้องคดีต่อศาลในประเด็นนี้ ศาลแรงงานจะอาศัยข้อมูลทางวิชาการใดมาประกอบการพิพากษาคดี งานวิจัยในประเด็นนี้จึงมีความสำคัญอย่างยิ่ง

(2) ประเด็นการคุ้มครองสุขภาพและความปลอดภัยในการทำงาน

มีประเด็นถกเถียงกันมานานหลายปีแล้วว่า การตราพระราชบัญญัติความปลอดภัย อาชีวอนามัยและสภาพแวดล้อมในการทำงาน พ.ศ. 2554 ควรจะครอบคลุมแรงงานนอกระบบด้วยหรือไม่ ซึ่งก็มีหลายหน่วยงานและหลายภาคส่วนเห็นว่า ควรพัฒนากฎหมายฉบับนี้ให้ครอบคลุมแรงงานทั้งในระบบและนอกระบบ และรัฐมีบทบาทสำคัญอย่างยิ่งในการให้การคุ้มครองในด้านนี้ จึงควรได้มีการศึกษาวิจัยในเรื่องนี้อย่างจริงจัง และสามารถนำไปสู่การปฏิบัติได้

นอกจากนี้ จากการดำเนินงานของคณะกรรมการคุ้มครองการรับงานไปทำที่บ้าน พบว่า พระราชบัญญัติคุ้มครองผู้รับงานไปทำที่บ้าน พ.ศ. 2553 มีสาระสำคัญในการคุ้มครองผู้รับงานไปทำที่บ้านในเรื่อง ค่ารักษาพยาบาล ค่าฟื้นฟูสมรรถภาพและค่าทำศพ กรณีผู้รับงานไปทำที่บ้านประสบอันตราย เจ็บป่วย ทุพพลภาพ หรือถึงแก่ความตาย เนื่องจากการใช้วัตถุดิบ อุปกรณ์ หรือสิ่งอื่นที่ใช้ในการทำงานที่ผู้จ้างงานจัดหาหรือส่งมอบให้ หรือเนื่องจากผู้จ้างงานไม่จัดให้มีอุปกรณ์คุ้มครองความปลอดภัย หรือกรณีอุบัติเหตุเนื่องจากการทำงาน ณ สถานที่ทำงาน มีปัญหาเรื่องค่ารักษาพยาบาล เนื่องจากตามกฎหมายกำหนดให้เป็นหน้าที่ของผู้จ้างงาน แต่บริการด้านสุขภาพที่แรงงานนอกระบบได้รับเป็นหลักประกันสุขภาพแห่งชาติหรือบัตรทอง ซึ่งไม่ต้องเสียค่าใช้จ่าย ดังนั้น หากผู้รับงานไปทำที่บ้านเจ็บป่วยหรือประสบอันตรายดังกล่าว แล้วไปใช้บริการบัตรทอง ก็ไม่สามารถมารับเงินจากผู้จ้างงานได้อีก  ครั้นจะเบิกเงินจากผู้จ้างงานในกรณีนี้ ผู้รับงานต้องเข้ารับบริการทางการแพทย์ที่มิใช่บัตรทอง ซึ่งต้องออกค่าใช้จ่ายไปก่อน จะบริหารจัดการเรื่องนี้อย่างไร ก็ควรได้ศึกษาวิจัยเช่นกัน หรือหากไม่วิจัย กระทรวงแรงงานก็คงต้องเป็นเจ้าภาพและเชิญหน่วยงานหลักที่มีหน้าที่เกี่ยวข้อง รวมทั้งองค์กรผู้จ้างงาน และองค์กรผู้รับงานฯ มาประชุมเชิงนโยบาย เพื่อหาทางออก

(3) มาตรการส่งเสริมพัฒนาเป็นหลักการและกลยุทธ์ที่สำคัญที่จะช่วยให้เกิดการจ้างงานในกลุ่มแรงงานนอกระบบที่เปิดเผยและเป็นธรรมได้หรือไม่

การส่งเสริมพัฒนา หมายถึง มาตรการส่งเสริมด้านการรวมกลุ่ม  การจัดตั้งองค์กร การสร้างเครือข่ายทั้งในส่วนคนทำงานและผู้จ้างงาน การพัฒนาทักษะฝีมือและการพัฒนาอาชีพที่ครบวงจร รวมทั้งการเข้าถึงปัจจัยในการสนับสนุนการประกอบอาชีพ โดยเชื่อมโยงทุกฝ่ายที่เกี่ยวข้องในการจ้างงานและการทำงาน จะมีส่วนช่วยให้การจ้างงานในกลุ่มแรงงานนอกระบบ มีการเปิดเผย มีการทำสัญญาเป็นหนังสือหรือมีเอกสารการจ้างงานที่ชัดเจน การจ่ายค่าจ้างและการเสียภาษีที่ถูกต้องเป็นธรรม ยังคงเป็นประเด็นที่ท้าทายการบริหารจัดการและการบังคับใช้กฎหมาย ที่ควรศึกษาวิจัยเพิ่มเติม

นอกจากนี้ งานศึกษาวิจัยหลายชิ้น มักจะกล่าวถึงการศึกษาแรงงานนอกระบบในต่างประเทศเพื่อเปรียบเทียบ หรือเพื่อเป็นแนวทางมาปรับใช้กับประเทศไทย ข้อสังเกตก็คือ เราใช้ประโยชน์จากงานวิจัยดังกล่าวได้น้อยมาก เนื่องจากงานวิจัยไม่สามารถสะท้อนบริบทของต่างประเทศว่าสัมพันธ์กับรูปแบบกฎหมายและการบริหารดังกล่าวอย่างไร พอจะพิจารณาเพื่อนำมาประยุกต์ใช้กับของไทย จึงทำได้ยาก  งานวิจัยดังกล่าวจึงบอกได้แต่เพียงว่าประเทศที่งานวิจัยได้ศึกษานั้น มีงานนอกระบบอะไรบ้าง สภาพปัญหาเป็นอย่างไร มีกฎหมายคุ้มครองดูแลหรือไม่ จึงน่าจะต้องทบทวนกันว่า การศึกษาแรงงานนอกระบบในต่างประเทศ หากจะให้เกิดประโยชน์และนำมาปรับใช้ได้จริงควรมีกรอบคิดหรือวิธีวิจัยอย่างไร

ท้ายนี้ ขอฝากความคิดเห็นไปยังผู้บริหารนโยบายของกระทรวงแรงงาน ให้เร่งดำเนินงานเชื่อมประสานกลุ่ม องค์กรและเครือข่ายแรงงานนอกระบบกับภาคส่วนการจ้างงานทั้งหมด โดยเน้นกลุ่มองค์กรและเครือข่ายทั้งของฝ่ายผู้จ้างงานและคนทำงาน และร่วมกันติดตามสถานการณ์ปัญหา ความต้องการ ข้อเรียกร้อง หรือข้อเสนอแนะของทั้งสองฝ่ายจะทำให้เห็นภาพรวมที่อยู่บนความเป็นจริงที่เผชิญกันอยู่ และดำเนินกระบวนการปฏิบัติการอย่างต่อเนื่องจริงจัง

โดยเฉพาะอย่างยิ่ง หากเรื่องนโยบายแรงงานนอกระบบเป็นเรื่องที่มีความสำคัญมาก ๆ ในขณะเดียวกันก็มีความซับซ้อนเช่นกัน  กระทรวงแรงงานควรจะได้วางนโยบายและแนวทางการบริหารราชการแผ่นดินให้ผู้บริหารระดับสูงได้มีระยะเวลาในการปฏิบัติหน้าที่นโยบายดังกล่าวได้นานพอสมควร เพื่อให้งานตกผลึก เจ้าหน้าที่มีความเชี่ยวชาญ และมีความต่อเนื่องในการบริหารแผนงานระดับชาติ เพราะหากยังมีการโยกย้ายผู้บริหารกระทรวงต่าง ๆ ดังเช่นที่เป็นอยู่ในปัจจุบัน งานคืบหน้าได้ยากครับ

@@@@@@@@@